Un río se contamina despacio, con permisos vencidos, vertimientos que nadie mide y obras que se aplazan. Cuando alguien decide actuar, choca con una dificultad procesal antes que con una ambiental: el daño no es de nadie en particular, y las herramientas ordinarias del derecho están hechas para daños con dueño.
Para eso existe la acción popular. Conviene ver dos cosas: qué la hace distinta de los demás mecanismos, porque esa diferencia explica su fuerza, y cómo se estructura una que sirva, porque el error más común no está en la vía elegida sino en cómo se plantea.
Qué la hace distinta
El derecho que protege
El artículo 88 de la Constitución creó las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, entre otros de similar naturaleza.
El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 desarrolla esa lista. En materia ambiental incluye el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
El artículo 2 define su objeto con una fórmula que ordena todo lo demás: evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cómo se compara con lo demás
| Tutela | Acción popular | Acción de grupo | |
|---|---|---|---|
| Qué protege | Derecho fundamental individual | Derecho o interés colectivo | Perjuicios de un grupo |
| Quién la ejerce | El afectado o su agente | Cualquier persona | Los integrantes del grupo |
| Qué se obtiene | Orden de protección | Cesación del daño, órdenes de hacer | Indemnización |
| Cuándo procede | Ante vulneración o amenaza | Mientras subsista la amenaza | Con plazo de caducidad |
La tercera fila es la que más malentendidos produce. Quien busca que le paguen no está buscando una acción popular. Quien busca que el daño se detenga, sí.
Cómo se estructura una que sirva
Quién y contra quién
El artículo 12 habilita a toda persona natural o jurídica, a las organizaciones populares y cívicas, a las entidades públicas con funciones de control o vigilancia, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los personeros y a los alcaldes y servidores públicos obligados a promover la protección de estos derechos.
Y el artículo 9 precede lógicamente a esa lista: la acción procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
La palabra omisión es la que hace útil el mecanismo en materia de cuencas. Casi nunca hay un acto administrativo que ordene contaminar; lo que hay es una entidad que no ejerce el control que le corresponde.
Qué hace fuerte una demanda
El artículo 18 señala los requisitos de la demanda. Cumplirlos es fácil; lo difícil —y lo que decide el resultado— es lo que va dentro de esos requisitos:
- Identificar el derecho colectivo afectado y no confundirlo con un derecho individual.
- Describir los hechos con fechas, mediciones, actos administrativos y expedientes, no con adjetivos.
- Determinar quién omite qué, entidad por entidad, con la competencia legal que la obliga. Una demanda contra «el Estado» reparte la responsabilidad en nadie.
- Pedir órdenes ejecutables: verificables, con plazo y con responsable. Una pretensión de «recuperar el río» no puede cumplirse ni incumplirse.
Y conviene saber lo que ya no aplica: la Ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472, que establecían el incentivo económico a favor del actor popular. Quien la presenta hoy lo hace sin esa expectativa.
Conclusión
Qué la hace distinta enseña que la acción popular no repara a un demandante sino que hace cesar un daño colectivo, y que por eso está abierta a cualquiera. Cómo se estructura una que sirva enseña que su fuerza depende de identificar la omisión concreta y de pedir órdenes que puedan medirse.
De donde se sigue lo que hay que retener: la acción popular no se gana con la indignación, se gana con la precisión. Una demanda que nombra a cada entidad, su competencia y su omisión vale más que cien páginas de denuncia.
Preparar o contestar una acción popular ambiental —del lado del actor o de la entidad requerida— es trabajo de derecho ambiental.