Hay un tipo de problema que no se resuelve ni con una tutela ni con una demanda de nulidad: la norma dice exactamente lo que hay que hacer, el acto administrativo ya está en firme, y la entidad sencillamente no lo aplica. Para eso existe una acción propia, poco usada y con dos requisitos que la mayoría de los escritos omite.
Conviene mirar dos cosas. Para qué sirve y cómo se activa, con el requisito previo que condiciona todo. Y dónde están sus límites, que explican por qué muchas se rechazan sin estudio de fondo.
Para qué sirve y cómo se activa
El diseño del artículo 87
El artículo 87 de la Constitución dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, y que, si la acción prospera, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
La Ley 393 de 1997 la desarrolla. De su régimen conviene retener cuatro rasgos:
- Legitimación amplia. El artículo 4 habilita a cualquier persona, y también a servidores públicos, organizaciones sociales y organismos de control.
- Objeto preciso. Se persigue el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, no la declaración de un derecho.
- Juez competente. Los jueces administrativos en primera instancia y el tribunal contencioso administrativo en segunda, según el artículo 3.
- Procede también frente a particulares en los casos que la propia ley señala.
La constitución en renuencia
Este es el punto donde se pierde el mayor número de acciones. El artículo 8 exige que, antes de demandar, el interesado haya reclamado el cumplimiento del deber a la autoridad, y que esta:
- se haya ratificado en su incumplimiento, o
- no haya contestado dentro de los diez días siguientes a la solicitud.
Sin esa actuación previa, documentada, la acción no procede. En la práctica significa que la acción de cumplimiento empieza con un escrito dirigido a la entidad, con constancia de radicación, y que ese documento es la primera prueba del expediente.
Dónde están sus límites
Lo que no se puede pedir
| Limitación | Norma | Efecto |
|---|---|---|
| Derechos amparables por tutela | Ley 393, art. 9 | No procede; el juez le da trámite de tutela |
| Normas que establezcan gastos | Ley 393, art. 9, parágrafo | No se puede pedir su cumplimiento |
| Existencia de otro instrumento judicial | Ley 393, art. 9 | No procede, salvo perjuicio grave e inminente |
La segunda fila es la más importante y la más incómoda. La prohibición de exigir el cumplimiento de normas que establecen gastos deja por fuera buena parte de lo que la gente querría reclamar, porque casi toda omisión estatal relevante tiene un costo asociado.
De ahí que el trabajo de encuadre sea decisivo: hay que identificar el deber concreto que la norma impone —expedir un acto, adelantar un trámite, aplicar un procedimiento— y distinguirlo de la asignación presupuestal que lo acompañaría.
Cuándo es la vía correcta
Conviene ubicarla frente a sus vecinas, porque el error de vía es el que más cuesta:
| Situación | Vía |
|---|---|
| La norma existe y la autoridad no la aplica | Acción de cumplimiento |
| Un derecho fundamental está amenazado o vulnerado | Acción de tutela |
| El acto administrativo es contrario a derecho | Medios de control de nulidad |
| Está en juego un derecho colectivo | Acción popular |
Ubicado el caso, el escrito se vuelve simple: la norma o el acto que se incumple, el deber específico que de allí se deriva, la prueba de la renuencia, y la orden que se pide con un plazo para cumplirla.
Conclusión
Para qué sirve y cómo se activa enseña que la acción persigue un deber ya establecido, que la puede presentar cualquiera y que exige una reclamación previa con diez días de espera. Dónde están sus límites enseña que no reemplaza a la tutela y que no alcanza normas que ordenen gasto.
De donde se sigue lo que hay que retener: la acción de cumplimiento no discute qué debe hacer el Estado, exige que haga lo que ya estaba obligado a hacer. Por eso su fuerza depende menos del argumento que de la precisión con que se identifique el deber.
Identificar el deber omitido, constituir la renuencia y estructurar la acción es trabajo de constitucional económico.