En los conflictos entre una comunidad y un proyecto, la discusión suele saltar de inmediato a convocar una consulta popular, sin preguntarse antes si ese es el mecanismo que corresponde ni qué puede decidir. Cada figura tiene un umbral propio y, sobre todo, un ámbito de competencia propio, y el error en la elección se paga con años de trámite anulado.
Conviene entonces revisar dos cosas. Qué decide cada mecanismo, que es lo que rara vez se compara. Y dónde están los límites, que son de dos clases: umbrales de votación y competencia material.
Qué decide cada mecanismo
El catálogo
El artículo 103 de la Constitución enumera los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La Ley 1757 de 2015 — estatutaria — regula su promoción y protección, sobre la base que había fijado la Ley 134 de 1994.
| Mecanismo | Qué hace | Efecto |
|---|---|---|
| Consulta popular | Somete una pregunta de carácter general al pueblo | Decisión obligatoria si se alcanza el umbral |
| Cabildo abierto | Reunión pública de la corporación con los habitantes | Respuesta escrita y razonada, no decisión |
| Revocatoria del mandato | Termina el período de un alcalde o gobernador | Revoca si se alcanza el umbral |
| Referendo | Aprueba o deroga una norma | Decisión normativa |
| Iniciativa popular | Presenta un proyecto ante la corporación | Obliga a tramitarlo, no a aprobarlo |
Las filas segunda y quinta concentran los malentendidos más costosos. Ni el cabildo abierto ni la iniciativa popular deciden: obligan a oír y responder, y a tramitar. Es menos de lo que se espera, y aun así es exigible.
El cabildo abierto en concreto
Por ser el menos usado y el más accesible, conviene precisarlo. Es una sesión pública del concejo municipal o distrital o de la junta administradora local, convocada a solicitud de un número de ciudadanos equivalente a la fracción del censo electoral que la ley señala, en la que los habitantes intervienen directamente sobre asuntos de interés para la comunidad.
- La corporación queda obligada a dar respuesta escrita y razonada a los planteamientos.
- La ley prevé la celebración de cabildos dentro de cada período de sesiones ordinarias.
- No sustituye al derecho de petición ni a los mecanismos de control, pero deja constancia pública, y esa constancia sirve después.
Dónde están los límites
El umbral de participación
Un mecanismo con votación mayoritaria pero sin participación suficiente no produce efecto. Los umbrales son la parte técnica que decide si el esfuerzo sirvió de algo:
- Consulta popular: la decisión es obligatoria cuando la pregunta obtiene el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre que haya participado no menos de la tercera parte de los electores del censo electoral respectivo.
- Revocatoria del mandato: procede una vez transcurrido el primer año del período y antes del último, exige el apoyo ciudadano previo que la ley determina, y su aprobación depende del umbral de participación previsto en la Ley 1757 de 2015.
- Iniciativa popular y referendo: se activan con porcentajes del censo electoral distintos según el tipo de norma que se busque presentar, derogar o aprobar.
Cada porcentaje debe verificarse en el texto vigente antes de estructurar una campaña de recogida de apoyos: el cálculo del censo y las fechas de la certificación son, en la práctica, la primera causa de tropiezo.
El límite de competencia
El otro límite no es de votos sino de materia, y es el que produjo la discusión más intensa de la década. En la sentencia SU-095 de 2018 la Corte Constitucional sostuvo que los municipios no pueden prohibir, mediante consulta popular, las actividades de exploración y explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, porque el subsuelo y esos recursos son de propiedad del Estado y su regulación no está en cabeza de la entidad territorial.
La decisión no cerró la participación: exhortó a establecer mecanismos de coordinación y concurrencia entre la Nación y los territorios. De ella se sigue una regla de trabajo:
| Antes de convocar | Hay que responder |
|---|---|
| La materia | ¿Es de competencia de la entidad territorial? |
| La pregunta | ¿Es general, clara y no encubre un articulado? |
| El umbral | ¿Es alcanzable con la participación histórica de ese censo? |
| El efecto | ¿Qué queda obligado a hacer alguien el día después? |
La última pregunta es la más útil. Un mecanismo que no deja a nadie obligado a nada produce una movilización sin consecuencia jurídica.
Conclusión
Qué decide cada mecanismo enseña que solo algunos producen decisión, y que el cabildo abierto y la iniciativa popular obligan a responder y a tramitar, no a resolver. Dónde están los límites enseña que hay dos: el umbral de participación y la competencia material, esta última precisada por la Corte para las consultas sobre el subsuelo.
De donde se sigue lo que hay que retener: antes de preguntarse cómo se convoca un mecanismo de participación hay que preguntarse qué queda obligado a hacer alguien si gana. Esa respuesta determina cuál es la figura correcta.
Estructurar un mecanismo de participación, o revisar su procedencia antes de convocarlo, es trabajo de constitucional económico.